国家旅游局委托课题
（摘要）
缓解和消除贫困，最终实现全国人民的共同富裕，是社会主义的本质要求，是中国共产党和人民政府义不容辞的历史责任。改革开放以来，我国贫困现象明显缓解，贫困人口大幅度减少，实现了贫困地区广大农民群众千百年来吃饱穿暖的愿望，为促进我国经济的发展、民族的团结、边疆的巩固和社会的稳定发挥了重要作用。在这一过程中，旅游扶贫发挥了重要作用。30年来，借助旅游市场的独特优势，依托贫困地区的旅游资源，全国已经有上百个县，上千个乡镇，上万个村寨，上千万人通过旅游渠道脱贫致富，形成"一个洞富了一个乡，一座山富了一个县"的普遍现象。当前，国家扶贫战略已经进入攻坚阶段，区域化扶贫和产业化扶贫成为重要方式。其中，哪个领域具有市场优势，哪个方面就有更大的发展前景。旅游具有综合性强，关联度高，拉动面大的特点，旅游需求已经成为国民生活要素，市场前景不可限量。而贫困地区多年以来，由于发展较缓，保留了一片好山水，保留了一个好文化，恰恰对应了旅游市场需求。因此，开展旅游扶贫，将成为新时期国家扶贫战略的重要方式。
一、加快旅游扶贫业发展的重要意义
（一）旅游扶贫是国际化潮流
进入21世纪以来，在联合国层次上，对于扶贫提出三个方面的总体战略。一是创造机遇。扶贫最重要的不在于给多少钱，而是在于能给贫困地区和贫困的民众创造多少机遇，其中包括就业的机遇，教育的机遇，也包括金融服务的机遇，最后是帮助穷人形成多少资产。在扶贫的过程中，除了政府扶贫措施之外，市场性措施也在逐步引入，市场机制也在逐步加强。二是促进赋权，就是赋予贫困地区和穷人以权利，并促进这些权利的增长。
（二）旅游扶贫是进一步贯彻落实党的十七大精神的必然要求
几年来，在党中央、国务院的正确领导下，以邓小平理论和"三个代表"重要思想和科学发展观为指导，贫困地区取得重要进展。结合自身实际深入推进贫困地区发展，已成为各部门、各地区当前和今后工作的一个主要任务，使旅游产业更好地为国民经济服务。
（三）旅游扶贫是区域经济深入发展的客观需要
中国经济通过几十年的发展，成绩显著，国民经济状况和人民生活水平都有极大地提高，国民生产总值连续几年保持两位数的增长速度，但是与此同时，东部地区由于其优越的区位条件和较为强大的经济基础，利用国家优先发展的政策，经济实力大为提高，成为中国经济发展的领头羊，而贫困地区由于资源条件、地理位置以及各种历史原因，在发展过程中远远落后于经济发达地区，区域发展不平衡已经成为制约中国经济进一步发展的重要问题。如何缩短地区差距，促进贫困地区的经济发展成为重中之重。
（四）旅游扶贫是中国旅游业整体发展的内在需求
中国旅游业整体进入升级发展阶段；区域发展差距依然存在；贫困地区的潜力尚未充分发挥出来，是中国旅游业后劲之所在。到2015年，我国将成为世界第一大旅游目的地，旅游扶贫的进一步开发和发展就成为实现这个目标的关键条件。通过进一步加快旅游扶贫的发展，可以成倍地增加我国可进入旅游资源的总量，实行区域资源的互补性开发，可以在保证东部旅游市场持续增长的前提下，开辟旅游扶贫的新市场，从而保障中国成为世界第一旅游大国的目标的尽快实现，贫困地区的旅游开发是实现我国旅游整体升级的战略选择，是实现中国旅游持续高速发展的新增长点，并最终实现从国际旅游大国到旅游强国的战略转变的关键。
（五）旅游扶贫是贫困地区深入推进的有效途径
通过进一步发展贫困地区的旅游业，可以有效推动贫困地区产业结构的调整和优化，促进资源优势向产业优势、经济优势转化，是增强贫困地区自我发展能力、扩大社会就业、改善人民生活的根本大计。生态环境和基础设施建设等工作，需要发挥出综合效益；国家的发展成就，需要通过旅游实现全民共享；贫困地区现代服务业发展需要旅游业率先突破；贫困人民的生活质量提高需要旅游业发展。旅游的自身特点和历史经验决定了其是促进贫困地区经济增长的主导产业，可以吸引消费资金从发达地区流向贫困地区，从城市流向乡村。
（六）旅游扶贫是发挥区域优势的科学选择
贫困地区的生态环境、自然景观、特色文化、劳动力密集等优势，是加快发展旅游业的基础；东部地区基本进入工业化，在市场和资本方面为旅游扶贫发展提供支持；中国进一步开放，旅游扶贫的国际市场空间更加广阔。进一步加快发展旅游业是贫困地区在区域经济一体化下的合理选择，是贫困地区自身发展的优势认识和优势选择的结果。进一步加快发展旅游业可以形成区域之间市场的合理分工，最终使贫困地区经济社会资源得以全面的整合，从而发挥出更大的效益。
（七）旅游扶贫是建设生态文明，弘扬文化的现实需要
文化是旅游之基，环境是旅游之根。旅游业既是生态友好型产业，又是文化依托型产业，发展旅游业能有效促进贫困地区的生态保护和文化弘扬。作为一种资源节约型、环境友好型产业，良好的生态是旅游业健康发展的基本前提，科学的旅游发展有利于形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。进一步加快发展贫困地区的旅游业，可以增强生态环境保护意识，提供必要的资金，对生态脆弱的贫困地区的环境产生积极保护作用，有利于建设生态文明。旅游产业同时代表了先进文化的前进方向，是生产文化，经营文化，销售文化的产业，进一步加快发展旅游业可以有效深入挖掘和保护各民族传统文化，弘扬新的文化和创造未来的文化遗产。
二、加快旅游扶贫业发展的指导思想
（八）以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导
坚持科学发展观，认真落实党中央、国务院关于贫困工作的战略部署、方针政策和重点任务；坚持解放思想，实事求是，与时俱进，按照建设世界旅游强国的方向，不断探索旅游扶贫发展的新路子；坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展理念，按照统筹兼顾的要求，使旅游发展与贫困地区的新农村建设、经济结构优化、环境保护、社会进步和文化弘扬协调推进，促进贫困地区经济社会和人的全面发展，为建设文明、富裕的贫困夯实基础，为贫困全面建设小康社会、构建和谐社会做出积极贡献。
（九）摆脱贫困文化
贫困文化的本质是贫穷在心态上，落后在观念上，复杂在人际上，精力在争斗上，流失在人材上，短缺在精神上，差距在环境上，失败在制度上。因此，一是扶贫扶志，即要让贫困地区的人树立脱贫的志气。
三、进一步促进旅游扶贫业的发展要重点抓好以下工作
（十）树立新的旅游发展观
当前我国旅游业已经进入战略转型阶段，贫困地区要充分利用后发优势，积极转变发展思路，全面树立新的旅游发展观。旅游发展要从产业发展转变到旅游目的地发展，实现产业与地区的共同发展。旅游管理要从旅行社管理转变到旅行业务管理，从星级饭店管理转变到流动住宿管理，从旅游景区管理转变到旅游吸引物管理，从供给管理转变到需求管理，从行业管理转变到公共管理。
（十一）结合生态建设和环境保护，做好旅游资源的保护和可持续利用
认真分析资源特点，合理规划产业布局，因地制宜，寻找适合贫困地区经济发展的特色产业，把生态建设、环境保护与旅游发展有机结合起来，优先发展旅游业；规划先行，保护优先，科学利用，永续发展；发展旅游，宣传生态建设和环境保护的重要意义和成绩，提高国民生态文明意识；发展旅游，建立生态资源可持续利用模式和利益反馈机制；发挥生态建设、环境保护和旅游发展的综合效益；推进旅游业节能减排，支持发展绿色旅游。结合生态建设和环境保护，做好旅游资源的保护和可持续利用。
（十二）加快旅游基础设施建设
支持旅游服务设施建设，加强旅游信息化建设。在公路、铁路、机场、码头等交通基础设施建设中，考虑区域旅游发展需要，提高贫困地区的可进入性，形成立体交通网络。支持重点城市旅游基础设施建设；支持重点旅游景区基础设施建设；支持民族地区旅游发展；支持旅游小城镇发展；支持工业旅游和乡村旅游发展。设立旅游重点基础设施项目库：通过贷款贴息、税费减免等方式，支持在贫困地区发展旅游重点项目。
（十三）推进旅游产业聚集区建设
积极推进重点地带开发，加快培育区域经济增长极。依托重点城市和旅游资源富集区规划建设旅游产业聚集区，形成旅游集散中心和服务基地。积极培育形成西南旅游区、西北旅游区等旅游产业聚集区，加大交通、通信、市政等基础设施的建设力度，在项目布局、市场体系建设、信贷投入、利用国内外资金等方面给予扶持和帮助，促进其发挥聚集和辐射功能，带动区域旅游发展。
（十四）扶持重点文化项目建设，发挥其旅游功能
加强文化建设，扶持重点文化项目是进一步促进旅游扶贫业发展的重要内容。扶持贫困地区尤其是贫困民族地区的文化资源保护和文化项目建设，保护物质和非物质文化遗产，挖掘和创新民间文娱项目，积极发展文化旅游。一些贫困地区也是少数民族聚居区，是民族文化的宝贵资源库，要积极扶持与旅游业密切相关的文化项目建设，通过深入推动特色文化旅游的发展，进贫困地区文化多样性建设，积极传承和发扬贫困地区的优秀民族传统文化。
（十五）整合贫困地区的优势资源
加强区域旅游协作与交流，是进一步加快旅游扶贫业发展的重要举措。以"大旅游、大发展"为指导思想，集中区域优势，建立"大旅游圈"发展机制，促进地区合作，打破区域限制，发展区域旅游。通过区域旅游协作与交流，使贫困地区的旅游业按照我国旅游业空间特征和国家区域发展战略布局要求，向有利于发挥各区域旅游业比较优势，有利于促进区域统筹和城乡统筹的旅游业新格局发展。深入加强贫困地区与发达地区之间的旅游交流与合作，建立市场化的跨地区旅游企业协作机制，支持和鼓励东中部各个有关部门实施对口支援。
（十六）拓宽融资渠道，保障旅游扶贫的资金供给
建立长期稳定、来源多元的旅游扶贫资金渠道，是进一步推进旅游扶贫业发展的重要保障。加大贫困地区各级政府对旅游的投资，进一步改善旅游扶贫的发展环境。结合生态补偿、地区转移支付、产业替代等宏观政策，寻求旅游投资新的资金来源。结合投资体制改革，完善旅游要素市场，探索旅游业的多元化投资渠道，真正动员社会各界力量，实现国家、地方、企业、外资、社会五个一起上的投资格局。
（十七）加快人才培养和专业培训
加快人才培养和专业培训是推进旅游扶贫加快发展的关键保证。要把旅游行业干部交流和人才培训任务真正落到实处，促进贫困地区旅游行政管理人才队伍、旅游专业技术人才队伍和旅游经营管理人才队伍协调发展。
（十八）加大旅游扶贫促销力度
加大旅游扶贫促销力度是进一步促进旅游扶贫业发展的核心环节。旅游扶贫促销要构造政府、产业、学界、民众和媒体相结合的总体发展模式。
（十九）进一步加大旅游扶贫力度
充分发挥旅游业的雪中送炭的扶贫功能，是贫困地区旅游业进一步发展的重点内容。贫困地区往往是是典型的"老、少、边、穷"欠发达地区，既是我国建设小康社会的难点地区，是生态建设的重点地区，也是旅游资源富集地区和旅游业发挥优势的着力地区。贫困地区的旅游业要进一步加大扶贫力度，全面实施旅游扶贫促进计划。
（二十）积极探索多种旅游扶贫方式
一是就地与异地，就地指引入外来的人员、商品、资源、技术等，促进当地旅游业发展，扩大市场容量，增加就业机会，带动区域整体提升。二是政策扶贫，积极争取扶贫区发展的各项政策，形成各类政策组合。三是旅游规划扶贫，组织相应规划、科研单位，履行旅游扶贫社会责任，低成本、高质量制定系列规划、特色规划。四是旅游市场扶贫，组织外来市场营销机构和人员，落实旅游扶贫社会责任，采用对口扶贫等多种方式，增强试验区品牌，扩大旅游市场影响。五是旅游管理扶贫，采取请进来、走出去的方式，制定标准、系统培训，提升管理标准和质量。六是旅游科技扶贫，组织发达地区的机构和人员，通过支援、捐助等各种方式，提高建设、管理、运营等各方面的科技含量。推广、应用各种新型、实用、环保技术。七是旅游信息扶贫，综合借助多种媒体信息平台，通过公益化方式，对外展示试验区的各种产品和服务。通过一系列旅游扶贫新模式，规范和提升标准，努力形成发展新格局，充分发挥旅游业在扶贫致富方面的独特作用，不断开创旅游扶贫的新局面。
（二十一）大力扶持人口较少的22个民族旅游业的发展
进一步加快旅游扶贫业的发展要重点扶持发展少数民族旅游业，特别是22个人口较少的少数民族的旅游业，加快旅游小城镇建设，搞好生态建设和环境保护，大力发展教育、卫生、文化等社会事业；抓紧培养包括旅游人才在内的各类人才，普及科学文化知识，移风易俗，提高各民族群众的科学文化素，努力把旅游业培育成这些民族地区的支柱产业。
（二十二）大力调整旅游业内部结构
积极发展有特色的优势专项旅游，实现旅游产品的多元化。贫困地区自然旅游资源奇伟丰富，民族文化旅游资源独特多姿，红色旅游资品味很高。进一步发展旅游扶贫要以发展自然观光和民族民俗旅游为核心，实现旅游产品的多元化，同时鼓励结合贫困地区经济、社会、文化发展实际情况，促进旅游扶贫业的转型和升级，积极发展休闲度假旅游、生态旅游、红色旅游、商务旅游、探险旅游、边境旅游、科普旅游、农业旅游和工业旅游等专题旅游。
（二十三）加快法制建设步伐，加强对旅游扶贫工作的组织领导
健全的法制和高效的组织领导是促进旅游扶贫进一步发展的前提。要借鉴国内外相关经验，结合我国扶贫的实践，进一步加快旅游扶贫的相关法制建设，为促进旅游扶贫加快发展提供必要的法律保障和良好的法制环境。
（二十四）深化体制改革，为贫困地区旅游业进一步发展创造良好的环境
贫困地区要进一步解放思想，转变观念，转换政府经济管理职能为服务市场主体和创造良好发展环境职能。要大力改善投资环境，充分发挥市场机制作用，完善市场体系，规范市场秩序。特别重视社会治安综合治理，维护安定团结的社会局面，为旅游业的加快发展创造制度保障。
（二十五）近期的重点工作是创建一批国家旅游扶贫试验区，形成旅游扶贫的载体。
国家旅游扶贫试验区是指经国家有关部门认定，以旅游扶贫为主要方式的发展区域。该区域具有相应的发展优势，创造独特发展模式，培育系列产业体系，构成明确地域界限，通过旅游设施的开发建设，形成较大规模、提供综合服务的区域。
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